索引号: 725549332/201906-00037 信息分类: 以案释法(普法案例库)
发布机构: 省自然资源厅 发文日期: 2019-06-05 00:00
生效时间: 2019-06-05 00:00:00.0 废止时间:
名称: 【以案释法】行政赔偿案
主题分类: 综合政务,其他
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号: 725549332/201906-00037 信息分类: 以案释法(普法案例库)
主题分类: 综合政务,其他 成文日期:
发文机关: 省自然资源厅 发布日期: 2019/06/05
题: 【以案释法】行政赔偿案
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【以案释法】行政赔偿案

来源:安徽省自然资源厅 发布日期:2019-06-05 00:00 浏览次数: 字体:【  


行政赔偿案

——行政赔偿法定三个构成要件


一、基本案情:上诉人:刘某;被上诉人(一审被告)安徽省人民政府。上诉人刘某等30人因诉安徽省人民政府行政赔偿一案,不服安徽省合肥市中级人民法院(2017)皖01行赔初20号行政赔偿裁定,向安徽省高院提起上诉。


一审法院审理查明,被告安徽省人民政府分别于200787日、20071228日向原巢湖市人民政府作出皖政地〔200790号《关于巢湖市2007年第五批次城市建设用地的批复》(以下简称90号批复)和皖政地〔2007523号《关于巢湖市2007年第十二批次城市建设用地的批复》(以下简称523号批复),将包括案涉土地在内的集体土地征收为国有土地。原告不服上述两批复,分别向安徽省人民政府申请行政复议,请求依法撤销上述征地批复。安徽省人民政府于2014418日作出皖行复〔200168号行政复议决定(以下简称68号行政复议决定)和皖行复〔201169号行政复议决定(以下简称69号行政复议决定),均以原巢湖市人民政府未办理涉案部分土地的农用地转用及补充耕地手续为由,分别确认90号批复和523号批复违法。后原告不服68号、69号行政复议决定,依照《中华人民共和国行政复议法》第十四条之规定,向国务院申请裁决,国务院于2017410日作出国复〔2017374号行政复议裁决(以下简称374号裁决)和国复〔2017375号行政复议裁决(以下简称375号裁决),均认为“依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第四项的规定,申请行政复议应当在法定期限内提出。申请人在向被告安徽省人民政府申请补偿争议裁决时即200812月,就应当知道有关征地事项,申请人于20117月向安徽省人民政府提出行政复议申请,超过了法律规定的申请期限。”据此,国务院裁决驳回申请人即原告刘某等30人提出的行政复议裁决申请。原告于2017725日向被告安徽省人民政府邮寄国家赔偿申请书,安徽省人民政府于2017930日作出《不予赔偿决定书》,决定不予赔偿。原告向法院提起诉讼,请求判令安徽省人民政府赔偿刘某等30人因317.53亩土地被违法征收造成的财产损失共计4253802.62元。

一审法院认为,本案系原告单独提起行政赔偿诉讼,原告以安徽省人民政府违法征收原告的承包地致使原告遭受财产损失为由,请求判令被告向其赔偿。本案中,尽管被告作出的68号行政复议决定和69号行政复议决定分别确认案涉征地批复(即90号、523号批复)违法,但是国务院作出的374号裁决和375号裁决均以申请人即本案原告对案涉的上述两宗征地批复不服提起的行政复议申请,超过了法律规定的申请期限为由,裁决驳回原告的裁决申请,故国务院作为最终裁决机关并未认可68号和69号行政复议决定的效力。据此,本案68号行政复议决定和69号行政复议决定并未发生法律效力,即上述90号征地批复和523号征地批复并未被确认为违法。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第(四)项的规定,赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼,应当符合下列条件:“加害行为为具体行政行为的,该行为已被确认为违法”,故本案原告的起诉不符合法定起诉条件。另,被告虽然根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款之规定,主张原告于20177月申请国家赔偿,超过法定两年的请求时效。但安徽省人民政府未举证证明案涉68号及69号行政复议决定的送达时间,且如上所述,案涉复议决定并未发生法律效力,本案并无具体行政行为被确认违法,故不存在审查请求时效的必要。综上,依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(三)项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第(三)项之规定,裁定驳回刘某等人的起诉。

刘某等人上诉称,1、一审法院对“90号征地批复和523号征地批复未被确认为违法”的事实认定错误。90号征地批复和523号征地批复因事实认定不清,需第三人补办农用地转用手续和补充耕地手续,已经被68号和69号行政复议决定从实质上确认违法。虽然国务院裁决认为上诉人已超过申请期限,驳回了上诉人的裁决申请,但是国务院仅是从程序上进行审查,并没有从实体上认可被上诉人征地批复的合法性;并且,国务院裁决也未撤销被上诉人作出的行政复议决定,90号征地批复和523号征地批复存在的违法之处也依旧存在。一审法院认为68号和69号行政复议决定没有发生法律效力,90号征地批复和523号政府批复没有被确认为违法显然是违背客观事实的。2、一审法院未列明因国务院裁决驳回申请,被上诉人作出的复议决定就不具有法律效力的法律规定,一审裁定属于没有法律依据,应当被依法撤销。请求依法撤销一审裁定,指令一审法院继续审理本案。

安徽省人民政府答辩称,1、一审驳回上诉人起诉符合法律规定。2014418日,被上诉人作出68号、69号行政复议决定,确认90号、523号批复违法。2014514日,上诉人又向国务院申请裁决,请求撤销90号、523号批复。国务院于2017410日作出国复〔2017374375号行政裁决,均认为“依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第四项规定,申请行政复议应当在法定期限内提出。申请人在向安徽省人民政府申请补偿争议裁决时即200812月,就应当知道有关征地事项,申请人于20117月向安徽省人民政府提出行政复议申请,超过了法律规定的申请期限”,据此驳回了刘某等30人提出的行政复议裁决申请。依据《行政复议法》第十四条规定,国务院作出国复〔2017374375号行政裁决为最终裁决。该最终裁决不仅驳回了本案上诉人的裁决申请,从其裁决理由可知,其否定了安徽省人民政府对上诉人提出复议申请予以受理的行为,即已否定作出复议决定的必要前置行为,该复议决定自然不能发生法律效力。因此,一审认为90号、523号批复并未确认为违法,并据此驳回上诉人的起诉,符合法律规定。2、被上诉人批准征地行为未对上诉人造成财产损失。即使认可90号、523号批复被确认违法,也未因此对上诉人的财产造成损失。在68号和69号行政复议决定中,90号、523号批复因土地利用现状图未及时变更,将部分耕地认定为集体建设用地上报征收,导致部分土地未办理农用地转用及补充耕地手续,而被确认违法。行政复议决定中同时认定,巢湖市在实施征地补偿过程中,对该部分以建设用地上报的土地,已按照耕地补偿标准为被征地农民发放征地补偿款,上诉人并未因地类错误上报征收而遭受财产损失。此外,90号、523号批复即使认为被确认违法,其未被撤销,法律效力包括得到执行的效力仍然存在。也即上诉人承包的土地自征地批复生效起已征收为国有,与请求人已不存在利害关系。上诉人申请国家赔偿没有事实依据。综上,请求人民法院裁定驳回上诉,维持原裁定。

二、裁判结果:根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第(四)项的规定,赔偿请求人就行政机关的行政行为提起行政赔偿请求的,须以该行为被确认违法为前提。本案中,上诉人刘某等人针对涉案批复向安徽省人民政府申请复议,安徽省人民政府作出确认该批复违法的行政复议决定。刘某等人不服,向国务院申请裁决。国务院作出国复〔2017374375号行政复议裁决,以刘某等人于20117月向安徽省人民政府提出行政复议申请,超过了法律规定的申请期限为由,驳回了其提出的行政复议裁决申请。由此可见,国务院的最终裁决已经认定刘某等人的行政复议申请不符合受理条件,故安徽省人民政府受理复议申请并对涉案批复进行实体审查的行为实际上遭到了国务院的否定,其作出的行政复议决定自然不能发生法律效力。因此,涉案批复并未被确认违法,刘某等30人提起行政赔偿诉讼,不符合法定起诉条件。刘某等30人提出,国务院并未撤销安徽省人民政府行政复议决定,该复议决定仍然发生法律效力。即使如上诉人所称该复议决定仍然有效,但安徽省人民政府在复议时考虑到被征土地已经开发并投入使用,且原巢湖市政府已经按照耕地补偿标准为被征地农民发放征地补偿款,并办理了养老保险等实际情况,并未撤销涉案批复,而是确认该批复违法并责成巢湖市人民政府依法补办涉案部分土地的农用地转用及补充耕地手续。因此,该复议决定保留了涉案批复的法律效力,其并不影响该批复继续实施,征地实施机关仍然应当依法对被征收人进行补偿安置。事实上,刘某等人已经办理了被征地农民社保,其在一审庭审中亦认可领取了部分补偿款,如其对补偿安置不服,可以依法另行主张权利,现其要求安徽省人民政府予以赔偿,亦缺乏事实根据。

综上,裁定驳回上诉,维持原裁定。本裁定为终审裁定。

三、裁判启示:被征地群众维权的目的在于其合法权益得到依法保障,其利益得到切实维护。因此,行政赔偿诉讼一般成为维权的最终环节。

中华人民共和国国家赔偿法第二条第一款规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据这一规定,申请行政赔偿应具备三个条件:

第一,要有经确认的违法的行政行为。没有行政行为被生效的行政机关复议决定、人民法院裁判等确认为违法的,即不能提起行政赔偿的申请。该已经确认的违法的行政行为,可以是确认行政行为违法、无效,也可以是撤销、部分撤销行政行为,还可以是判决行政机关在一定期限内履行法定职责等多种形式。

第二,要有损失。依据《国家赔偿法》,赔偿的财产损失应为直接损失。且《行政复议法实施条例》第二十一条、《行政诉讼法》第三十八条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定第三十二条等规定,原告对损失负有举证责任。

三,已经确认的违法的行政行为与损失之间有因果关系。即损失是由已经确认的违法的行政行为导致的,而非其他组织或自然人的其他行为造成的。

不服批准征收土地的行为,经行政复议和国务院裁决后,可能形成维持、确认违法或撤销等结果。在实践中,省级人民政府在批准征收过程中一般均给予严格审慎的审查,征收土地的批复被撤销或被确认违法的情形较为少见。特别是由于征地批准后实施的占地建设行为常涉及重大的经济利益和社会利益,即使批准征收行为存在需要被撤销的情形,国务院裁决中也常会依据《行政诉讼法》第七十四条的精神,确认征地批复违法,而不是予以撤销。就法律后果而言,无论是撤销行政行为还是确认行政行为违法,对行政机关而言,产生行政责任的基本相同,均须依据《行政监察法》等规定追究有关单位及责任人的行政责任,但对行政相对人而言,则产生的法律后果存在较大差异。如征地批复被撤销,行政行为自始无效,则应将土地返回给原权利人,并应对占用期间对原权利人造成的损失予以赔偿,原权利人获得的征地补偿费用应予以返还。如征地批复仅被确认违法,则意味征地批复的法律效力包括已执行的效力得以保留,土地无须返还原集体经济组织,是否涉及行政赔偿,则需按照前述行政赔偿的三个条件予以认定。一般情况下,如已按照征地补偿标准兑付了征地补偿费用,则不宜认为征地行为给被征地的集体经济组织或个人造成损失,行政赔偿的请求也难以得到支持。

本案中,二审法院首先释明了没有被确认违法的行政行为,其次,进一步指出即使认定批准征地行为违法,该违法行为并未给上诉人造成损失,因此,不存在行政赔偿问题。该案经过多年、多地、多次的维权,刘某等最终因自身对我国征地法律制度的不理解,或片面听取所谓专业人士的意见,在此过程中付出大量的精力、财力,却无法得到任何行政赔偿,值得被征地群众反思。本批次用地中,上报地类不准确,也为行政机关提高依法行政水平敲了警钟。

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